30 мая 2019 года исполняющий обязанности начальника Главного контрольного управления Челябинской области Дмитрий Валерьевич Агеев выступил с докладом на тему «Эффективность привлечения экспертов при проведении контрольных мероприятий».

31.05.2019

Доклад

исполняющего обязанности начальника Главного контрольного управления Челябинской области

Агеева Дмитрия Валерьевича

«Эффективность привлечения экспертов при проведении контрольных мероприятий».

 

Эффективность государственного финансового контроля и контроля в сфере закупок является одним из важнейших факторов финансово-экономической устойчивости и социальной стабильности государства, его экономической безопасности и благополучия граждан.

В условиях современной экономики финансовый контроль должен быть направлен на ускорение экономического и социального развития, пресечение бесхозяйственности и хищений, проверку своевременности выполнения обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами, обеспечение результативности государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

С его помощью возможно решение проблем рационального использования всех ресурсов, сохранности денежных средств и материальных ценностей объектами всех форм собственности, использования государственных финансовых ресурсов по целевому назначению.

Повышение действенности государственного финансового контроля, его эффективности требует постоянного обеспечения высокого качества проведения контрольных мероприятий.

Бюджетное законодательство позволяет субъектам Российской Федерации самостоятельно определять порядок осуществления внутреннего государственного финансового контроля, в соответствии с которым на практике органам государственного финансового контроля предоставлена правовая возможность привлекать внешних экспертов, отдельных специалистов, экспертные организации к участию в мероприятиях, связанных с осуществлением финансового контроля.

Необходимость услуг экспертов обусловлена, как правило, разнообразием и сложностью требований к объектам контроля, необходимостью выполнения работ, требующих специальных знаний и опыта в проверяемой сфере использования бюджетных средств или деятельности объекта контроля.

Такие знания зачастую не являются общеизвестными и общедоступными и приобретаются в процессе особого обучения и практической деятельности.

Проведение мероприятий по контролю с привлечением экспертов позволяют обеспечить выполнение поставленных задач и  напрямую влияют на качество и результативность проверочных мероприятий.

На практике, когда для достижения целей контрольного мероприятия необходимы специальные знания, навыки и опыт, которыми не владеют должностные лица органов контроля, к участию в проведении мероприятий, связанных с осуществлением финансового контроля, на договорной основе привлекаются внешние специалисты-эксперты, не являющиеся должностными лицами органов контроля.

Говоря о работе Главного контрольного управления Челябинской области, хочу отметить, что наше учреждение в этом смысле обладает определенным преимуществом, так как имеет статус «государственного судебно-экспертного учреждения» и, на основании Федерального закона «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», осуществляет функции, исполняет обязанности, имеет права и несет ответственность как государственное судебно-экспертное учреждение.

Главное контрольное управление наделено полномочиями осуществлять организацию и производство в пределах своей компетенции судебных экспертиз для обеспечения исполнения полномочий судов, судей, органов дознания, лиц, производящих дознание, и следователей.

Для этих целей в Главном контрольном управлении Челябинской области создано структурное подразделение - отдел специальных экспертиз.

История создания в 2011 году экспертного отдела непосредственно связана с инициативой Совета Безопасности Челябинской области для выполнения наиболее сложных, многообъектных экспертных исследований по делам, вызывающих широкий общественный резонанс.

Инициаторами проведения различных экспертиз выступают Управление Федеральной службы безопасности, Главное управление Министерства внутренних дел, Следственное управление Следственного Комитета, арбитражные суды и суды общей юрисдикции.

За время существования экспертного отдела было выполнено более 340 экспертных исследований различных видов:

 - судебно-строительные;

 - судебно-экономические;

 - техническое исследование документов;

 - почерковедческие;

 - лингвистические;

 - автороведческие;

 - психолого-лингвистические.

Сегодня помимо экспертных исследований проводимых по определению органов правоохранительной и судебной системы, специально созданным подразделением осуществляется комплекс мероприятий по экспертному сопровождению проверок, проводимых Главным контрольным управлением Челябинской области, поиску и фиксации фактологического материала для возбуждения уголовных дел по результатам проведенных проверок.

Высокая эффективность деятельности отдела и востребованность сотрудников достигается реализацией комплексного подхода (совместным исследованием материалов и документов экспертами разных областей).

В настоящем докладе хотел бы рассказать о нашем опыте привлечения к участию в контрольных мероприятиях связанных с осуществлением государственного финансового контроля, внутренних экспертов управления в области строительства.

Как известно экспертное исследование в области строительства является одним из самых масштабных и наукоемких видов экспертной деятельности, предметом исследований которой являются объекты капитального строительства различного назначения.

В процессе строительно-технических исследований осуществляется комплекс мероприятий, включающий исследования, расчеты и выводы, которые являются основанием для принятия квалифицированных решений.

Необходимость привлечения конкретных экспертов внутреннего подразделения к участию в проводимых Главным контрольным управлением мероприятиях определяется руководителем мероприятия на этапе формирования плана работы или непосредственно при подготовке или в ходе проведения мероприятий, что с учетом особенностей строительной направленности проверок существенно повышает эффективность их проведения и качество полученных результатов.

Основная задача, которая ставится перед экспертами, привлекаемыми к контрольным мероприятиям – это установление соответствия фактически выполненных видов, объемов и стоимости работ и примененных материалов работам, предусмотренным контрактом, данным, отраженным в первичной документации, на основании которой оплачены работы, а также соблюдение заказчиками при исполнении контрактов требований законодательства о градостроительной деятельности.

В зависимости от поставленных задач специалисты, обладающие познаниями в области градостроительства, ценообразования и сметного нормирования, в ходе контрольных мероприятий исследуют сметную документацию и отчетную (акты ф. КС-2) в совокупности с проектной, включающей в себя все стадии проектных работ, исполнительной документацией (журналами, документами о качестве, схемами) и другими видами документации, что позволяет:

– проверить достоверность определения сметной стоимости, а именно, провести оценку расчетов, содержащихся в сметной документации, в целях установления их соответствия сметным нормативам, включенным в федеральный реестр сметных нормативов, физическим объемам работ, конструктивным, организационно-технологическим и другим решениям, предусмотренным проектной документацией соответствия сметных нормативов,

– проверить соответствие цены Контракта требованиям порядка формирования стоимости объекта, финансирование которого осуществляется с привлечением средств бюджета бюджетной системы РФ,

–   наиболее полно проверить соответствие фактически выполненных работ и примененных материалов положениям проектной документации, в том числе, в отношении скрытых работ.

Зачастую проверке подлежат не только результаты выполненных работ, но и техническое состояние существующих либо построенных зданий и сооружений. В связи с этим можно перечислить основные направления контрольных мероприятий при проведении которых привлекается эксперт, это:

- СТРОИТЕЛЬСТВО, РЕКОНСТРУКЦИЯ, КАПИТАЛЬНЫЙ РЕМОНТ, СНОС ОБЪЕКТОВ КАПИТАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА, РАБОТЫ ПО СОХРАНЕНИЮ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ

- ЦЕНООБРАЗОВАНИЕ И СМЕТНОЕ НОРМИРОВАНИЕ В СТРОИТЕЛЬСТВЕ

- ВОПРОСЫ ЭКСПЛУАТАЦИИ ОБЪЕКТОВ КАПСТРОИТЕЛЬСТВА, РЕМОНТА И СОДЕРЖАНИЯ АВТОМОБИЛЬНЫХ ДОРОГ

- ВОПРОСЫ БЛАГОУСТРОЙСТВА

- СТРОИТЕЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ В ХОДЕ ВЫПОЛНЕНИЯ СТРОИТЕЛЬНО-МОНТАЖНЫХ И РЕМОНТНЫХ РАБОТ

В широком смысле участие эксперта в проверочных мероприятиях не связано с выявлением каких-то принципиально новых закономерностей. В то же время в ходе проверки эксперт производит извлечение «скрытой» от глаз обычного ревизора информации о нарушениях на объекте проверки, при помощи специальных знаний из области строительства и приведение ее в такое состояние, в котором она становится доступной для восприятия и соответствующей квалификации.

В целях эффективности проведения проверок, независимо от объекта строительства охваченного проверкой, сложности проводимых работ и вопросов, подлежащих проверке, в ходе ее проведения экспертом Главного контрольного управления используются различные методики и технологии, среди которых:

  1. исследование документации полученной на объекте проверки с целью оценки соответствия положений проектной документации (в том числе) сметной, контракта действующим стандартам, нормативно-правовым актам;
  2. визуальный осмотр объектов, целью которого является фиксация явно выраженных нарушений, дефектов;
  3. проведение необходимых замеров;
  4. использование методов неразрушающего контроля;
  5. лабораторные исследования образцов строительных материалов с привлечением специализированных организаций (при необходимости);
  6. детальное обследование отдельных строительных конструкций, узлов и элементов - фундаментных, кровельных систем, полов, стен, плит перекрытий, лестничных пролётов.

В настоящее время вопросы привлечения экспертов в области строительства к проверочным мероприятиям особо актуальны в связи с реализацией в Челябинской области региональных программ строительства, реконструкции и капитального ремонта. Так, с 2015 года в Челябинской области успешно действует региональная «программа по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог». Стоимость работ за весь период составит около 91 млрд. рублей бюджетных средств.

В качестве примера можно выделить несколько распространенных видов нарушений выявляемых экспертами в области строительства при проведении контрольных мероприятий по осуществлению государственного финансового контроля расходования бюджетных средств на строительство автодорог.

1. При разработке проектной (в том числе сметной) документации часто встречаются случаи, когда неверно классифицирован вид работ.

Так например, в ходе проверки исполнения контракта на выполнение работ по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения Челябинской области, включающего 35 линейных объектов, было установлено, что в отношении части объектов планируемые на них работы, исходя из их состава и характера, в соответствии с  «Классификацией работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог» (далее – Классификация), утвержденной приказом Минтранса РФ от 16.11.2012 г. № 402, относятся к реконструкции и капитальному ремонту.

Вследствие того, что данные работы были квалифицированы как содержание и ремонт дорог, не была разработана проектная документация с последующим проведением на обязательной основе государственной экспертизы,  проверки достоверности сметной стоимости, не соблюдены другие требования, предъявляемые при проведении реконструкции и капитального ремонта, что является нарушением законодательства в области градостроительства.

2. В некоторых случаях имеют место нарушения «Положения о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости», когда разработка сметной документации и проверка достоверности определения ее сметной стоимости осуществляется одной организацией.

Тогда как нормативные документы запрещают организациям осуществлять проверку сметной стоимости, если они участвовали в ее разработке, а также в подготовке акта технического осмотра объекта капитального строительства, ведомостей объемов работ, учтенных в сметных расчетах, дефектных ведомостей.

3. Нередко встречаются нарушения при формировании цены контракта, а также дополнительных соглашений на увеличение его цены в связи с необходимостью выполнения дополнительных работ, не учтенных проектной (сметной) документацией.

3.1. При определении начальной максимальной цены контракта не соблюдается порядок формирования стоимости работ, предусмотренный Порядком определения стоимости строительно-монтажных и ремонтно-строительных работ по объектам, финансируемым за счет средств бюджета в текущем уровне цен.

В частности, при определении НМЦК в ценах соответствующих нормативному сроку выполнения работ по строительству автодорог неверно рассчитываются индексы-дефляторы.

3.2. При формировании цены контракта основанием является не сметная документация, составленная в соответствии со сметными нормативами Челябинской области, включенными в Федеральный реестр сметных нормативов, а Ведомость объемов и стоимости работ (ВОиСР), позиции которой составлены по принципу укрупненной расценки, определенной на комплекс работ.

При этом, в состав аукционной документации не включаются Технические спецификации, которые, в соответствии с распоряжением РОСАВТОДОРа от 23.10.2000 г. № 177-р, служат основой для разработки ВОиСР и включают все сведения о работах и материалах, учитываемых в каждом комплексе работ.

То есть, условия контракта, цена которого сформирована на основании ВОиСР, не отражают сведения о составе, объеме и стоимости работ, поручаемых по контракту подрядчику, что не соответствует требованиям Гражданского кодекса Российской Федерации в отношении договоров строительного подряда.

3.3. В соответствии с условиями дополнительных соглашений цена контракта увеличивается на полную стоимость дополнительных работ, при том, что в начальной цене контракта был предусмотрен резерв средств на непредвиденные работы и затраты.

Также, на стоимость дополнительных работ начисляется резерв средств на непредвиденные работы и затраты, что, в соответствии с Методикой определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, недопустимо.

Если говорить о суммовом выражении, то общая сумма выявленных Главным контрольным управлением Челябинской области финансовых нарушений в сфере дорожного хозяйства только лишь за последние 3 года составила более 304 млн. рублей. В результате применения бюджетных мер принуждения возвращено в областной бюджет 158,1 млн. рублей.

Также кроме автодорог можно обозначить нарушения характерные и для других объектов строительных исследований в рамках осуществления государственного финансового контроля, такие как

применение недействующих территориальных сметных нормативов Челябинской области,

сметная стоимость работ в уровне цен, сложившихся ко времени составления сметной документации, по вновь начинаемым объектам вместо ресурсного метода определяется базисно-индексным методом.

включение в стоимость работ подрядной организации расходов по осуществлению строительного контроля, который вправе осуществлять заказчик-застройщик самостоятельно либо с привлечением лиц, не являющихся лицами, осуществляющими строительство.

В соответствии с Методикой определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации, при расчетах между Заказчиком и Подрядчиком за фактически выполненные объемы работ резерв средств на непредвиденные работы и затраты, предусмотренный ценой Контракта,  передается Подрядчику в размере стоимости документально подтвержденных дополнительных работ, возникших в ходе исполнения Контракта.

Подводя итог хочется отметить, что круг вопросов, изучаемых экспертами в области строительства, чрезвычайно широк, и может быть систематизирован в соответствии с задачами контрольного мероприятия.

Привлечение экспертов в рамках контрольных мероприятий позволяет не только выявлять финансовые нарушения при расходовании бюджетных средств в сфере строительства, но и факты несоблюдения градостроительного законодательства при строительстве (оформлении обязательных документов), получать фактические данные о некачественно выполненных строительно-монтажных работах на том или ином объекте, оценить соответствие принятых в ходе выполнения работ технических решений требованиям действующих стандартов и нормативно-правовых актов.

Как показывает практика результаты контрольной деятельности осуществляемой с экспертным сопровождением отдела специальных экспертиз Главного контрольного управления, в большинстве случаев становятся основанием для возбуждения уголовных дел.

Планируем продолжить выполнение поставленных задач, в том числе в ближайшей перспективе увеличить долю инструментальных обследований состояния объектов строительства, для целей которых дополнительно планируется приобретение порядка двадцати единиц специальных приборов и оборудования, что в свою очередь позволит и дальше повышать качество и результативность проверочных мероприятий.


дата создания: 31.05.2019 10:46, дата последнего изменения: 31.05.2019 10:47